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张红宇深度解读《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》
发布时间: 2017-09-28
作者:张红宇 责任编辑:王晓勇 网络编辑:朱砂红 来源: 新三农 浏览次数:

近日,农业部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》,为做好《意见》的有关解读工作,农业部农村经济体制与经营管理司张红宇司长专门对该文件进行解读。

 改革开放近40年来,我国工业化、城镇化深度推进,农村劳动力大量转移,谁来种地”“怎么种好地已经成为全社会高度关注的问题。2016年,农民工总量已经达到2.8亿人。在这个背景之下,中央提出要加快发展多种形式的适度规模经营,发挥其在现代农业建设中的引领作用。

为此,最近几年中央出台了不少相关指导意见。2014年中央出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,2016年又出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,今年又出台了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。按照中央的要求,我们着力从农村土地制度改革和经营制度改革入手,一方面推动土地经营权流转,培育新型农业经营主体,实现土地集中型规模经营,解决谁来种地的问题。另一方面,我们着眼发展农业生产性服务,培育新型农业服务主体,实现服务集中型规模经营,来解决怎么种好地的问题。今年中央1号文件聚焦农业供给侧结构性改革,培育农业农村发展新动能。发展农业生产性服务业,打造农业农村经济新业态,对于促进适度规模经营发展、推进农业供给侧结构性改革具有非常重要的意义。近年来,随着现代农业深入发展,农业生产性服务业加快发展,各类服务组织蓬勃兴起,数量超过115万,服务领域涵盖种植业、畜牧业、渔业等各个产业,涌现出全程托管、代耕代种、联耕联种等多种服务方式,对于更好地将普通农户引入现代农业发展轨道,发挥了越来越重要的作用,对构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系的作用也日益突出。与此同时,由于我国农业生产性服务业还处于初期发展阶段,服务组织规模小实力弱、对普通农户带动力不强,特别是随着农村劳动力大量转移、老龄化现象日益凸显,一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事情越来越多,迫切需要加快培育各类服务组织,大力发展面向广大农户的农业生产性服务。

党中央、国务院高度重视农业生产性服务业。2014年国务院下发了《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》,明确了农业生产性服务业的发展方向。最近几年中央1号文件都要求加快发展农业生产性服务业。特别是中央《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》,提出了培育服务主体发展农业生产性服务的支持政策和具体要求。落实中央要求,顺应实践需要,前不久农业部会同国家发展改革委、财政部,在深入调研、广泛征求基层农村和新型农业经营主体意见的基础上,立足解决小农生产和规模经营中遇到的难题,制定下发了《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》。这个文件围绕农村农民所需所盼,对政府相关部门如何指导各类服务组织拓展服务领域、创新服务方式、提升服务水平等方面都提出了重点任务和具体措施,是今后一段时期指导农业生产性服务业发展的重要文件。

《意见》提出以坚持市场导向、服务农业农民、创新发展方式、注重服务质量为原则,以服务农业农民为根本,以推进农业供给侧结构性改革为主线,以培育农业生产性服务战略性产业为目标,发展多元化多层次多类型的农业生产性服务,推动多种形式适度规模经营发展,带动更多农户进入现代农业发展轨道,全面推进现代农业建设。《意见》印发以后,引起了社会广泛关注,大家普遍反映,这个文件着眼于现代农业发展的当期和长远目标,系统规划了农业生产性服务业发展的未来方向和架构,将有力推动我国现代农业的进程。

 

农业生产性服务业的主要任务

 

农业生产性服务业是个崭新的概念,覆盖从田间到餐桌整个农业全产业链条。应该讲,农业生产性服务在我们国家改革开放以来一直是得到了不断的发展,我们从公益性的服务组织来讲,包括农业技术推广,已经涵盖了很多重要的方面。但最近几年,随着现代农业的推进,广大农民群众特别是新型经营主体对服务要求越来越高,或者说要求的事项越来越多。正是基于这种考虑,农业部联合发改委和财政部,围绕农业生产的全过程,制定下发了这么一个文件。这个文件基本梳理了大约7个方面的相关内容。这些方面从生产环节的第一环节开始到末端环节,比如,首先我们遇到的是农业生产的市场信息问题;二是在生产过程中有生产资料的供给问题;在生产过程中还有个生产技术特别是绿色技术的服务问题;生产完了以后,作物秸秆包括动物粪便的处理,农业资源性包括废弃物的资源化利用的问题也是个崭新的话题。在这个过程中,农业机械化这些年的发展方兴未艾,农业机械的使用,包括维护问题,也是广大农民群众关心的问题。在产后加工环节,特别是初加工环节,也提出了很多相关的服务要求。在加工完以后,又面临农产品怎么卖得出去的问题。所以从田间到餐桌,农业生产性服务涵盖全过程,应该成为一种独立的产业概念。

具体到相关内容的阐释,关于农业市场信息服务,最近这些年来,信息服务非常重要。前些年农产品时不时出现多的多,少的少,不多不少很难找的现象。这些年这种现象已经很少了,就是因为我们政府包括多元化的服务主体在市场信息提供方面已经找到了一些有效办法。所以在文件中再次聚焦市场信息,包括产业发展大的走势,价格走势,包括结构调整。普通农民和新型经营主体更关注这些问题。所以怎么样在这些方面发挥多元化服务组织的作用,这是文件要解决的一个问题。其二,市场信息有了,生产资料怎么满足?包括良种、化肥、农药的提供,过去是讲单一的化肥农药,现在叫测土配方,这些生产资料的供给、种苗、种畜怎么样满足普通农户的需要,满足新型经营主体的需要,这是我们需要解决的第二个大的问题。其三,文件特别强调在生产过程中注重绿色发展。因为从投入的角度来讲,从生产过程这个角度来讲,包括产后、深耕深松、测土配方,不能再像过去一味地增加投入,只追求产量。我们追求的是品质,追求的是绿色发展,所以生产技术要聚焦绿色发展。其四,农业发展到今天,环境保护、废弃物的处理是个非常棘手的问题。我们原来叫无害化处理,现在叫资源化利用。怎么样有效地处理好农业废弃物的资源化利用问题,也摆在了我们面前。所以,聚焦这方面是非常重要的。其五,农业生产发展到今天,靠简单的劳动力支出绝对不是现代农业的标志,现代农业有个很重要的标志就是机械化、装备化,包括设施化。农业机械的使用,包括维护问题,是普通农户和广大新型经营主体提出越来越多的问题。现在从农业机械发展的角度来看,怎么样从粮棉油大宗农产品向经济作物延伸,从大片作物向特色作物延伸,包括我们现在讲丘陵地区、山区,包括南方水网地区小型农业机械的发展,也摆在了我们面前。所以农机作业包括维修服务,成为了实践中提出的很重要的迫切问题。其六,农产品生产出来了,会面临初加工的问题。比如说简单的玉米、小麦收了以后,把它做成面粉,把稻谷做成大米,这些初加工环节,特别是储藏环节、运输环节,包括冷链设施的运用,实践中都提出了很多要求。最后,中国的农民现在生产能力是非常强的,但是卖得出去卖不出去东西,农民就比较难了。在这个问题上,怎么样帮助农民营销,或者说我们搭建相关的平台,让农民生产的东西能够货畅其流,市场营销服务相对生产环节来讲更为迫切。我经常下乡调研,农民遇到的很多问题是怎么样把东西卖出去,怎么样把东西卖出好价钱,怎么样让好东西卖出好价钱,这需要我们政府包括多元化的社会化服务组织来帮助解决。所以,这个文件应该讲是聚焦了从田间到餐桌,尽量涵盖全部生产环节的相关服务内容。

 

生产性服务业与供给侧结构性改革

 

深入推进农业供给侧结构性改革,培育农业农村发展新动能,是今年中央1号文件的主题。农业供给侧结构性改革,培育农业农村发展新动能,有两个关键词,供给侧结构性改革的关键词是结构调整,培育农业农村发展新动能的关键词是动能培养。结构调整也罢、动能培养也罢,是中国传统农业向现代农业迈进的必然阶段,也是改革开放发展到今天,我们当前和今后一个时期面临的重大任务。结构调整调什么?加减乘除要一起做。所谓加法,就是加我们最需要的农产品,包括优质农产品、高端农产品,这方面还有欠缺。所谓减法,减的是低端的农产品产量,包括产出能力需不需要减,比如玉米产出。减玉米,增大豆,这是结构调整的重要内容。所谓乘法,就是一、二、三产业要融合发展,这不仅是农业产业发展的需要,也是增加农民收入的需要。所谓除法,就是实现绿色发展,以最小的投入产出最大的效益,而且这种效益不仅仅是经济效益,还要有社会效益、生态效益。所以结构调整很重要,加减乘除要一起做。新动能也很重要,新动能产生于新产业、新业态。观光旅游休闲是新产业,生态环境保护是新产业,互联网+”是新产业,包括我们讲的生产性服务业也是新产业。去年互联网+”,农村电商实现营业额已经达到了8945亿,相当于去年农业增加值6.37万亿的14%,解决了2000万人的就业问题。这2000万人的就业背后就有服务业问题。观光旅游休闲产业,去年吸纳了672万人的就业,创造的增加值达到了5700亿,相当于6.37万亿农业增加值的8.9%。即便是农业生产性服务业,2015年增加值达到了2050亿。这些新业态的培育,是推进供给侧结构性改革的重要任务。在这种背景下,服务业发展到今天,确确实实已经有了一个很新的局面,但是相对于发展来讲,相对于要求来讲,还是滞后的。怎么样使生产性服务业解决数以亿计的普通农户在生产中遇到的问题?各级政府要有所作为。在推进公益性服务组织的同时,通过政策引导,培育多元化的服务组织,解决农民从田间到餐桌的信息服务、技术服务、营销服务,至关重要。这本身是供给侧结构性改革的要求,也是培育农业农村发展新动能的要求。

 

广大农户对生产性服务业的需求日益紧迫

 

出台这个文件的目的就是为了新型经营主体,特别是为普通农户服务的。今年5月,中央《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》中明确提出相关的政策要着眼于新型经营主体,更要着眼于新型经营主体带动普通农户,要帮助农民、提高农民、富裕农民。中国的农户数2.6亿,其中2.3亿叫承包农户,还有3000万牧民、渔民、林农。这2.6亿农户是我们国家粮食安全和重要农产品供给的基础,任何时候都不要忘了这个群体。所以在这个文件的制发过程中,指导思想、基本原则、相关内容、工作要求都聚焦服务普通农户。比如说在指导思想上就明确讲到,要通过生产性服务业,把普通农户引入现代农业发展轨道。在四条原则里专门有一条叫服务农业与农民,在七个服务领域都讲到了对普通农民应该有些什么样的作为。所以,帮助好普通农民,提高农民,富裕农民,是各项政策的出发点,也是这个文件制发的出发点。下一步,我们还要在文件的贯彻落实中特别强调对普通农户的扶持。换句话说,现代农业不能落下普通农户,要让普通农户有获得感、参与感、提升感,实现共同富裕的目标。

 

农业生产托管的必要性

 

农业生产托管是实践中提出的迫切要求。我们很重视农村土地经营权有序流转形成的土地规模经营,解决的是谁来种地的问题。但是还有很多的农民自己还有能力、还有意愿耕种土地,并没有将自己的土地全部或者部分流转给第三方。这有两种情况,一种是没有劳动力,但是又不愿意流转土地,希望获得从种到收全过程的服务,这就是全托管。另一种是有劳动力但又不能完成全部生产作业的,希望把耕种防收等主要环节委托给第三方服务组织,这就形成了服务的需求。这种需求大了,服务的规模经营就形成了。发展农业生产托管,促进服务规模经营的形成,解决的是地怎样种好的问题。它表现出来几个方面的意义:

第一,解决农业的老龄化、兼业化问题。分工分业提升了农业生产的规模化、专业化程度,最合适的人干最合适的工作,避免了兼业化现象、避免了老龄化现象。

第二,解决了整个环节的集约化经营问题,成本得到了相应的降低。服务组织可以集中采购农业生产资料,采用先进耕作技术、充分发挥农业机械装备的作业能力,实现农业节本增效。

第三,解决农业绿色发展问题,专业化服务组织技术装备先进,推广应用绿色高效技术能力强,可以有效帮助和带动传统的普通农户,助力实现农业绿色生态可持续发展。

总之,现代农业要求规模化、专业化、标准化、集约化,土地流转可以形成规模经营,服务规模扩张也可以形成规模效应,这是实现农业适度规模经营的两种有效路径。

 

规模化与土地有序流转

 

提升农业机械化、集约化水平,在很大程度上需要解决现在千家万户分散经营的问题。我们一直都在讲两手都要抓两手都要硬,一是通过土地经营权的有序流转,形成规模经营的基础。在这个问题上,中国土地经营权流转还是发展有序的,到去年年底,中国2.3亿承包农户已经流转了4.79亿亩承包地的经营权,占整个二轮承包面积的35.1%;有接近7千万的农户把他的经营权部分或者全部转移出来。这种转移土地经营权的结果就形成了规模经营的基础,这在很大程度上可以克服土地的零碎化,包括解决兼业农民和老龄化的问题。另外一方面,可以通过机械化大发展、通过生产性服务业的发展,解决不流转土地,实现规模经营的问题。比如刚才讲到的农业生产托管,就是一种很好的形式。所以,这两个方面都是非常重要的,流转土地实现规模经营,不流转土地,通过服务的规模化,也可以解决农业发展的相关问题。

 

如何落实

 

一分部署,九分落实。生产性服务业文件下发以后,也有相关的落实问题。

第一,认识上要高度重视。我们过去没有把生产性服务业作为一个独立的产业,但是现在服务业发展越来越快,必然会形成一个独立的产业。尤其是工业化、城镇化加快发展,农村劳动力大量转移的情况下,老龄化问题在地方确实凸显了。所以,在认识层面把生产性服务业作为一个战略性产业来抓,作为一个独立性产业来抓,摆上各级政府和有关部门的重要工作日程。

第二,搭建一个好的平台。所谓好的平台,信息服务要有好的平台,技术服务也有好的平台。比如四川的农业共营制,江苏的联耕联种,包括各个地方的交易市场,特别是服务中心,就是很好的平台。这个平台是政府的事。

第三,需要政策扶持。尽管讲生产性服务业是市场化的、竞争性的,但市场化、竞争性也需要政府拉一把、帮一把。比如对新型经营主体进行扶持,有没有相关的补贴政策问题,把基础设施搞好了以后,有没有管护问题。在这个过程中,税收政策怎么样,补贴政策怎么样,基础设施建设政策怎么样?包括保险问题也很重要。今年5月中共中央办公厅国务院办公厅制定下发的《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》从六个方面提出了要求,分别是财政税收、基础设施、农村金融信贷、农业保险、市场营销、人才培养,都是着眼于面向新型经营主体、面向普通农户,也面向生产性服务组织。这些方面搞好了,这个文件要落到实处就有了保障。


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