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中国乡村治理的历史沿革
发布时间: 2017-07-25
作者:乡村治理指导处 责任编辑:谯英 网络编辑:朱砂红 来源: 本站原创 浏览次数:

 

从历史和逻辑统一的视角,以村民自治为核心内容的乡村治理变迁的历史沿革,大致可分为新中国成立前、人民公社时期、税费改革前和改革后四个阶段。
一、新中国成立前的乡村治理制度
传统乡村治理是礼治和法治的混合体。传统村落以血缘地缘为基础形成生产生活共同体,并随经济社会交往延伸拓展为市、镇,由此形成无清晰自然边界的乡里社会。族宗和士绅通过族规和乡约管理,主持经营家庭和地方重要的公共事务和民事调解,实行“礼治”。国家对乡村社会的管理,虽有“皇权不下县”之说,但仍有类似行政建制性质的安排,汉朝实行“编户”,宋朝实行“保甲”,一在赋役管理,为民事职能;一在治安管理,为军事治理。清初实行“摊丁入亩”,“编户”的赋役职能消失,里社(甲)组织废弛,“保甲”成为国家管理农村的基本建制,在此基础上形成了乡、村二级行政区划。这种人为法定的乡村行政建制与乡里自然建构有重合的一面,由此构成了传统乡村“礼表法里”二元的治理结构网络。
民国政府短暂推行过一段乡村自治。在乡镇编制上,以百户为标准,即百户以上之村为乡,不足百户者联合邻村为乡。在乡村自治体的组织上,有立法、执行、监察、调解四大机关,乡镇自治人员均由公民直接选举产生。但出于“剿共”军事需要,从1932年起,即废“自治”行“保甲”,保甲制成为辅佐官治的制度。在管理内容上,推行由保长兼任民团团长、民校校长的“三位一体”体制,并实行三个机构合署,使乡镇长、保甲长集行政、军事、教育等权力于一身。这就使原本属于地方自治内容的工作,都纳入了基层政权管制的范围。
二、人民公社时期——政社合一体制
新中国成立后,为改造传统农业和加快工业化进程,实行了合作化和集体化运动,到1958年,形成了“三级所有、队为基础”的农村集体组织体系。大体上,生产队相对于村民小组或自然村,生产大队相当于建制村,人民公社相当于建制乡。人民公社实行“政社合一”体制,公社兼有国家行政管理和集体经济经营管理双重职能。三级集体组织的关系经过不断调整定位为:生产队是基本的生产组织单位、核算单位和土地等生产资料所有权单位;公社负责管理生产建设、财政、粮食、文教卫生、民兵、调解民事等;没有保留生产核算职能的生产大队通过集体提留、分摊、抵扣等形式和生产队调整经济往来关系,原先的生产核算功能虚化,变为农村公益事业的基层网点。
三、税费改革前——村民自治制度确立
随着农村实行家庭联产承包责任制,“政社合一”的人民公社体制失去了赖于存在的生产核算功能而逐渐解体。但农村公共事务管理仍需要组织载体,乡村治理制度开始进行重构。乡村治理秩序的重建,并非对里社社会传统的简单复归,而是基于原有三级集体组织的改造。
1. 按照共同产权和相近地域原则在村庄一级实行村民自治。包产到户多以生产队为土地的发包方,土地承包到户后,生产功能由生产队下沉到农户。“生产到了户,不再要干部”,基层公共事务和社会秩序陷入无人管理的“治理真空”状态。在这一背景下,广西宜山(现宜州)、罗城一带出现了在自然村(生产队)基础上形成的村民自治形式,定名为村民委员会。
2. 将农村原有三级组织体系改造为村民小组、行政村和建制乡(镇)。由于包产到户成为农村基本经济制度,国家实行“政社分开”,恢复乡镇政府,接替原公社所具有的政权组织功能。在原生产大队基础上设立行政村,在原生产小队基础上设立村民小组,形成“乡镇—行政村—村民小组”体制。
3. 村民自治以法律形式固定下来。1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》,确定的村民自治基本单元是自然村,规定“村民委员会一般设在自然村,几个自然村可以联合设立村民委员会;大的自然村可以设立几个村民委员会”。1998年通过和2010年修订的《村民委员会组织法》,不再提及有关村民委员会设置的层级,而是规定“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组”,村民自治的实现形式就此以行政村为基础开展,村民自治由初始的以共同产权为基础构造的地缘相近利益共同体,被以服务管理为基础构造的规模相近人口集合体所替代。
4. 村民自治面临较大矛盾挑战。在取消农业税以前,村民自治延续了传统村庄治理的功能,即赋役和社会管理。由于基层干群关系日趋紧张,自治实践和法律的侧重点,转到了选举形式和管理方式的完善上,以期由此改善干群关系。这一时期,在村民委员会建设中,推广了“海选”办法,并在“三个自我”(自我管理、自我教育、自我服务)的基础上,增加了实行“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理、民主监督)的内容。然而,程序性改进并没有改变村民委员会国家经济角色增强的事实,因而基层干群关系紧张的局面成为税费改革前农村社会的主要矛盾,减轻农民负担也成为这一时期国家大力治理却屡禁不止的痼疾。
四、税费改革后村民自治的新变化
21世纪后,国家经济不断增强,开始在农村实施“多予、少取、放活”的支农惠农政策,乡村治理的功能和内容发生了千年未有的巨大变化。以全面取消农业税为分界点,村民自治的内容发生了巨大变化。全面废除农业税和农村“两工”,使乡村治理的赋役职能基本丧失,村民委员会的国家经济功能淡化。全面推进基本公共服务均等化,使农民事情由自己办逐步变为由国家办,村民委员会公共事务管理的委托代理关系也去繁就简,趋于单一。
这个时候,乡村治理中村委会的国家经纪人和村民代理人的形象大为改观,基层干群关系趋于缓和。由于国家取消了乡村治理的赋役职能并承担了原有的大部分公共服务职能,村民自治的内容被压缩到“乡讼”和集体资产管理等原本多在并适合在村民小组(自然村)一级管理的事项。为此,2010年修订的《村民委员会组织法》对村委会职能也进行了相应调整,承包地、宅基地、集体资产管理和征地补偿成为村民自治的主要内容,公益事业的范围也从公共品变成了准公共品,比如村庄内部道路修缮、“最后一公里”灌渠养护管理和村民互助等。在此背景下,村民自治的发展前景如何,再次成为深化农村改革和推进农村法治的焦点。


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