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盐亭县农村土地撂荒成因及对策分析
发布时间: 2014-08-12
作者:陈卉 责任编辑:董进智 网络编辑:雒军 来源: 本站原创 浏览次数:

 盐亭县人民政府副县长  陈卉 

 

盐亭县地处川中丘陵区,四川盆地中部偏北,地势北高南低,由南向北逐渐从中高丘向低山过渡。属四川盆地亚热带湿润季风气候,气候温和,四季分明,雨量充沛。东接西充、南部,南连射洪,西邻三台,北抵梓潼,属典型的丘区农业县、四川省35个农产品主产区县之一。全县14个镇22个乡;468个村民委员会,46个居民委员会,总人口60万人,农业人口51.6万人。行政区域土地面积(幅员)1645.52平方公里,总耕地54.5万亩,人均耕地1.1亩。农村劳动力35.3万人,常年外出务工者17.5万人。2013年,我县农民人均纯收入8734元。

针对近年来土地撂荒增多,当前农资价格上涨增幅大,农业的比较效益差,劳力减少等对农业生产带来了较大的冲击的现象。如何面对土地撂荒问题,采取切实可行的办法,使部分农民向非农产业转移,又使有限的土地资源得以充分利用,使农村经济稳定、健康发展。县人民政府组织县农办、农业局、国土局等部门组成调研组,开展了为期15天的专题调研,土地撂荒、弃荒产生的原因及解决土地撂荒、弃荒问题的对策对丘区农业县有参考意义。

一、总体情况

调研组根据我县地形地貌特调,从南到北选取了9个有代表性的乡镇和村组作为调研对象,抽样调查了9个乡镇的9个组,具体情况见下表。

盐亭县农村土地撂荒情况抽样调查表(户、亩)

 

户数

耕地总面 

流转情况

撂荒情况

流转出总面积

占耕地百分比

撂荒总

 

占耕地百分比

云溪镇

万安村3

41

65

3.3

5%

8.75

13.40%

剑河乡

剑河村6

21

86.26

60.72

70.40%

0

0

玉龙镇

梓江村1

41

106.72

26.07

24.43%

48.01

44.99%

三元乡

保安村2

21

53.31

25.2

47.27%

15.28

28.66%

林农镇

龙山村9

21

94.79

54.39

57.38%

11.96

12.62%

金鸡镇

峰头碧村1

34

145.6

56.93

39.10%

0.7

0.48%

巨龙镇

通垭村4

30

61.63

24.66

40.01%

5.23

8.49%

富驿镇

犁园村3

44

230.78

48.32

20.93%

0

0

石牛庙乡

新田村5

45

218.43

81.3

37.00%

29.27

13.40%

  

298

1062.52

380.89

35.85%

119.2

11.22%

 

该次调研,共调查了9个组,298户农户,1062.52亩承包地,撂荒面积119.2亩,占比11.22%。特别是玉龙镇梓江村1组,该社地处玉龙场镇对岸,农业生产用水靠提灌,提灌维修及水费分摊困难,老百姓就变成了靠天吃饭,撂荒面积达48亩,占该社总耕地面积的45%,出现成片撂荒。按我县2013年报计算,总承包面积56.29万亩,全县撂荒面积为63万亩;按去年粮食总产29.5万吨计算,少产出3.3万吨。按全国13亿亩承包地计,按我县撂荒比例算,撂荒1.56亿亩。  

二、产生土地撂荒的原因

    巨大的撂荒面积,严重影响我县粮食生产和国家粮食安全。产生这一情况的原因,经调查分析,调研组认为有以下几个方面:

一是农业生产效益比较低,形成了农村土地撂荒。主要农产品和生猪价格持续走低,从事农业生产不如从事非农业生产的效益高,普通农民在家种一年粮只相当于外出务工一个月的收入。以种一亩玉米为例,产玉米450公斤,收入945元,种子、化肥等物耗350元左右,请人犁地、播种、收获等费用400元左右,亩平均收入190元左右,即一个劳动力种一亩玉米的净收入190元左右。如果种小麦,投入产出基本持平或略有收益。瘠薄地,边远零星地便是入不敷出。农民说得好:“在家种田,不如外出挣钱”。“要想奔小康,必须背井离乡”。农业的比较效益差,耕地利润低,收入少,是丘区农村耕地撂荒的根本原因。  

二是农村劳动力缺失,加快了农村土地撂荒。一方面,青壮年劳动力大量外出。在农村从事生产劳动的基本是老人、妇女、残疾多病的人群,全县劳动力35万人,常年外出务工17.5万人,劳动力大量外出,严重影响了农业技术、先进农业装备推广。另一方面,部分户口外迁。随着城镇化率不断提高,农民向非农业转移越来越多,有的形成全家外迁。农村社会发生的生老病死、升学、当兵、就业、婚迁等,人口不断发生变化。在这些外迁或转移人员中,承包土地部分进行了合理流转,部分形成撂荒。农村劳动力向城镇转移,是农村土地撂荒的直接原因。

三是农业基础设施建设滞后,促进了农村土地撂荒。一方面,山区农业生产条件太差,我县大部分属于坡薄地和易旱田,土地边缘零星分散,不便管理,再加之长期雨水冲刷,造成耕作条件恶化,土层薄、肥力缺,保肥保水能力差。另一方面,我县农业水利设施多是上世纪六、七十年代修建,年久失修,灌溉面不断减少,很多水田变成“望天田”,每年的生产用水只能想些土办法解决问题,生产成本非常高,耕地撂荒的潜在风险增大。再一方面,农业社会化服务体系不够完善,难以组织农户抵御频繁出现的各种自然灾害,导致了农业生产成本的增加,严重挫伤农民种粮积极性。农村基础设施差、改善难度大、耕种负荷大,是农村土地撂荒的主要原因。

四是农村土地流转机制不健全,撂荒土地流转困难。由于目前土地流转制度还不健全,农民对现有流转政策不了解,农村土地流转存在“不愿流转”和“不能流转”现象。进城农民认为自己在城镇一旦“失业”后还有回去耕作的资源,宁荒不转。留守农民因为耕地效益低,耕作难度大,又无适当产业支撑,导致农村耕地不能流转。部分地方虽有流转,但仍处于自发、无序、零散的状况,土地流转工作没有建立正常的机制,导致原本可以通过土地流转解决的撂荒地无法顺利流转。耕地流转机制不健全是耕地撂荒的重要原因。

五是政策执行偏差,加快了农村土地撂荒。国家取消农业税并对种粮农民实行补贴的本意是激发农民种粮积极性,但因部分地方在执行粮补政策时仍按承包户的面积进行补贴,这种“到户不到田”的补贴方式,农民将它视为了一种没有任何负担的“普惠收入”,将土地视为“命根子”,当作养老保障,即使不耕种也不愿流转或找人代耕而造成撂荒。政策落实不到位是耕地撂荒的次生原因。

六是土地撂荒问题量化考核不到位,加速了农村土地撂荒。县人民政府未制定考核乡镇撂荒问题的量化考核指标和实施细则,特别是对集中连片撂荒,个别乡镇人民政府熟视无睹,未采取积极有效措施进行耕种。对撂荒问题考核不力是农村土地撂荒的再生原因。

七是《农村土地承包法》的制度缺陷,影响了农村土地撂荒。在该法出台前,在四川省农民负担管理的条例中,有“连续两年以上弃耕的承包地,发包方有权收回重新发包”。对因农民负担重的农户,很多都采取少包地或者不包地的办法,来减少负担,把土地转包给其他农户,当时撂荒问题,还不是很严重,并且有依据对撂荒户进行相应的处置。自从2003年实行农村土地承包法后,该法律对承包户的义务就变成了“不改变农业用途和不造成对土地的永久性损害”一条了,对撂荒问题未涉及,造成基层执法执纪难。《农村土地承包法》的制度缺陷是农村土地撂荒的衍生原因。

三、解决农村土地撂荒的对策

土地撂荒是近年来出现的新问题。撂荒说明了部分农民正在摆脱土地对他们的束缚,土地不再是他们谋生和收入的唯一手段和来源,这表明了积极的一面,但是,土地是不能再生的有限资源,人多地少是我国基本国情。如果各级重视,措施得当,组织引导得力,耕地大面积撂荒的问题将得到遏制,根据盐亭土地撂荒的总体情况,对丘区县农村土地撂荒提出以下几点建议:

一要落实强农惠农政策,激发种粮热情。一是坚决执行政策。严格按照“谁种粮,谁受益”的原则,改变过去按计税面积发放补贴的办法,对粮食直补、良种补贴和农资综合补贴资金据实发放到种粮农户手中,未种田的农户,坚决不准享受补贴。同时政府职能部门要加强农资市场和价格管理,严厉打击农资生产经营者制假售假、哄抬物价、牟取暴利的行为。二是县级政府出台激励措施。对种田达到一定规模的大户,县上亩平给予一定的资金奖励。每年组织评选全县粮食生产标兵,给予重奖,并采取多种形式宣传推介典型,营造良好的社会氛围,激发广大农民种粮热情。三是加强农业政策性保险工作,扩大农业政策性保险范围,提高理赔服务水平,最大限度地降低农业自然灾害风险。

 二要加快土地流转,实现规模经营,提升土地经营效益稳定土地二轮承包关系,明确土地“四权”,即强化所有权、稳定承包权、放活经营权、明确发包权。打消农民政策上的担忧,将荒芜土地集中向大户流转、向经济能人流转,走布局区域化、生产专业化、经营一体化、服务社会化的路子。将自然条件差、分散零星的耕地统一开发、规模经营,发展特种种养业或实施退耕还林。即将原来的“一家一户+简单工具+少量生产资料”的运作模式发展成为“公司+基地+农户”的规模经营模式,形成规模效应,提高土地生产率和产出率,变粗放经营为集约化生产。   

 三要增加农业投入,改善生产条件,提高农村土地可耕作程度。要加大农业农村基础设施建设投入,继续实施好国土整理、农业综合开发、中低产田改造等工程,整合农业开发、以工代赈等资金,加大对农田坡改梯、薄变厚、小变大的改造力度,建设高标准农田,为推广农业机械奠定基础,降低农民种粮成本。特别是要多渠道、多方位筹集资金,兴修农业“命脉”,增强抗灾能力,保证旱涝保收,提高群众种田积极性。要加大农业的科技投入,发展科技农业,依靠科技提高农业生产的物质优化率,提高农业物质投入的经济效益。要大力推广免耕等节劳技术,逐步推广小型农业机械,降低农民劳动强度,以适应当前老人农业和妇女农业劳动力结构现状,减少土地隐形撂荒。

 四要因地制宜制定《农村土地承包法实施细则》健全抑制农村土地撂荒制度体系。《农村土地承包法》颁布的初衷是给农民生存的保障,给农民给稳定的承包权让农民在此基础上增加农业的投入。但现实的发展是随着我国社会经济的发展,农民一不再囿于农村和农业,生存方式和就业方式多元化,对土地的依赖减轻。在撂荒发生时,基层政权无相关政策法律支撑,显得无能为力。为了确保国家粮食安全,必须在《农村土地承包法》中,加入对撂荒问题的相关处理程序及方法,以此作为承包户的义务。县人大常委会要根据法律赋予的权利和职责在《农村土地承包法》法框架内制定符合本地实际的《农村土地承包法实施细则》,出台抑制农村土地撂荒的行政法律法规。

五要加强农业机械的研发,提高小型农机具的补贴幅度。我县属于丘区县,大型农机具无用武之地,小型农机具则很实用。小型农机具的研发市场前景广阔。提高小型农机具的补贴幅度,刺激农民购机的积极性效果明显。前年因属于地震灾区,农机补贴为50%,老百姓购机补贴了两千多万元,灾后重建完毕,农机补贴为30%,老百姓购机补贴了七百万元;继续加大农机补贴的幅度,刺激老百姓购机热情,通过提高机械化水平,弥补农村劳动力缺乏的现实。推广先进的耕作技术,降低劳动强度。大力推广免耕和节水农业等节劳技术,逐步推广使用先进的小型农业机械(如小型耕作机械等),尽量减轻农民的劳动强度,使之扩大种植面积,以适应当前农村的劳动力结构,减少农村的隐型抛荒或撂荒。

    六要加大对撂荒问题的监管力度,减少农村土地撂荒一方面,强化责任追究。进一步量化细化耕地撂荒整治工作责任,强督查,严考核,并将考核结果与责任单位评先评优、与责任人提拔晋升挂钩。对连年撂荒在5亩以上的,要追究所在地村主任和包村乡镇干部的责任。对连片撂荒在10亩以上的,要追究所在地乡镇长的责任。另一方面,国土部门加大土地撂荒问题的处罚力度,禁止基本良田非农化。土地是财富之母,土地资源是有限的。国土等主管部门要大力宣传《土地管理法》、《土地承包法》等法律法规。切实加强对土地撂荒问题的处罚力度。还有一方面,加大对土地撂荒的考核力度,促进土地耕种利用。县人民政府将土地撂荒纳入乡镇目标考核,给一定分值,逗硬考核,特别是解决耕地集中成片撂荒问题,促进耕地的耕作利用。再一方面,农村承包经营权确权为契机。在农村承包经营权确权后,建立农村土地流转平台,摸清全县农村承包耕地的总量,可实现土地流转的存量。让土地承包经营权这种无形资产变成可进行产业投入的资本,形成业主农户共赢的局面。

七要多头参与,加强土地流转,抑制撂荒一是基层干部带头搞好土地流转。各乡镇基层干部要充当种田能手、种养大户,切实当好带头致富人和致富带头人。把带头致富人和致富带头人选入村班子,给广大群众带来致富的热望。二是积极鼓励企业或个人参与投农。以各种形式参与农业经营。将农业项目及农村项目,通过专业合作社、龙头企业,家庭农场为载体,投入到三农中去。三是实施贫瘠地实行退耕还林。发展林业与减少或避免撂荒相结合。农村基层干部要全面贯彻落实科学发展观和执政为民的领导理念,对无法转包的零星、分散、偏远、瘠薄等贫瘠地,科学规划,因地制宜,通过还林、发展工业原料林消除较大面积撂荒。四是积极推行农村土地转包或转租。对土地撂荒问题,我们要认真面对,采取切实可行的办法,既使部分农民向非农产业转移,又使有限的土地资源得以充分利用,又好又快地推进农村经济稳定、健康发展。

总之,无论如何,我们必须解决好农村土地撂荒问题,加快土地流转。我们要认清当前“三农”工作的新形势,积极探索解决农村工作的新方法,提高农民粮食生产的积极性,寻求农村土地流转的有效方式。在土地流转具体操作过程中,要结合当地实际,按党和国家的土地流转政策,明确土地所有权、稳定承包权、搞活使用权,通过农村土地确权,明晰财产权。遵循实事求是,积极稳妥和依法、自愿、有偿的原则,尊重农民自愿,不能盲目进行,服务和发展现代农业,建设富强、文明、生态、民主、和谐社会主义新农村。


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