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强农富农的关键一招——谈农村土地制度改革
发布时间: 2014-08-28
作者:人民日报 责任编辑:张能坤 网络编辑: 来源: 人民日报 浏览次数:

   ——谈农村土地制度改革

 

 

1978年,安徽小岗村18位农民冒着巨大风险,在实行包产到户的契约上按下鲜红手印。可以说,就是这个举动,使小岗村成为“大包干”的发源地,也使农村土地制度改革成为我国改革的发端,由此推动了波澜壮阔的改革进程。30多年后的2013年,党的十八届三中全会《决定》的一大亮点,就是在深化农村土地制度改革上又有了新突破,明确了今后农村土地制度改革的方向、重点和要求。新一轮农村土地制度改革的推开,不仅直接关系亿万农民的切身利益,关系农业和农村发展,而且将对我国整个经济社会发展产生深远影响。

一 农村土地制度须破瓶颈

“地者,万物之本源”,土地是经济社会发展的基础。我国的改革是从农村土地制度改革起步的,家庭联产承包责任制的建立和推行,极大地解放和发展了我国农业生产力,深刻改变了农村发展的面貌,也为整个改革开放注入强大动力。

30多年来,随着农村土地制度的不断发展完善,我国农业综合生产能力稳步提升,农业生产实现了由长期短缺向总量平衡、丰年有余的根本转变。自2004年起,我国粮食产量实现“十连增”,2013年突破6亿吨,人均占有量连续多年超过世界平均水平。同时也要看到,随着农业现代化和农村经济发展,随着城镇化、工业化的快速推进,现行农村土地制度还有许多不完善的地方,已到了非改不可的时候。

微评

土地是农民最重要的资产,土地制度无论怎么改,都不能打农民的“歪主意”,不能动农民的“奶酪”,不能成为谁都想咬一口的“唐僧肉”。

俗话说,握紧的拳头才有力。农村土地自由流转,就是要实现规模化经营,使其成为“拳头”而不是“指头”。

“农地入市”收益怎么分配是关键,必须保证农民是最大的受益者。

影响农业生产。近年来,农村劳动力不断向非农产业和城镇转移,但很多人仍保留着农村承包地。按照现行制度,这些土地既不能上市流通,也不能另作他用,阻碍了土地的规模化经营,导致耕地撂荒,出现“有田无人种”现象,不利于增加粮食产量,不利于农业现代化发展。

造成土地浪费。在一些地方,形成了“以土地谋发展”的扩张模式,严重依赖土地收入,违规占地、盲目圈建,致使耕地快速减少,土地浪费严重。“十一五”期间,在城镇,工矿用地承载的人口密度下降10%,土地利用率不升反降; 2001年至2010年,虽然农民大规模进城务工,但农村建设用地反而增加了203万公顷。粗放浪费的用地模式,导致很多地方寅吃卯粮,甚至突破了2020年的用地指标。

损害农民权益。在我国,城乡之间同地不同价的问题突出。农村集体土地不能直接上市交易,而是由国家征收,按照土地的原有用途收益来补偿,集体土地所有者获得的补偿过低。根据调查,农民拿到的征地补偿款,只占土地增值收益的5%—10%。由征地补偿标准偏低、程序不到位、安置方式单一、社会保障不足引发的社会矛盾尖锐,每年都会因征地问题引发大量纠纷。

为解决这些问题,党的十八届三中全会提出了一系列重大举措,着力推进农村土地制度改革。但这项改革是一个重大而特殊的问题,必须慎之又慎、有序推进,该尽早推出的不拖延不办,该试点的不仓促推开,该深入研究后再推进的不急于求成。中央已作出部署,在授权范围内,有序推进农村集体经营性建设用地、农村宅基地、征地制度等改革试点。

声音

姜大明:土地改革要守住底线

国土资源部部长姜大明认为,土地改革要守住底线。守住底线就是不论怎么改,不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食产量改下去了,不能把农民利益损害了。

二 “农地入市”有啥门槛

半年多来,“农地入市”这个词,频频出现在各类媒体和网络中。其实,这个词是源于一些人对党的十八届三中全会有关精神的一种解读。但这个提法并不准确,农地的概念很宽泛,笼统地讲“农地入市”容易给人造成误解,以为所有的农村土地都能入市了。

事实上,党的十八届三中全会《决定》的原文是这样的:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”这就是说,“农地入市”是有限定要求的,是有“门槛”的,不是什么农地都可以入市。

其一,必须是集体经营性建设用地。农村土地包括集体农用地、建设用地、未利用地3种,其中集体建设用地又可分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地3类。集体经营性建设用地,通俗地说就是用于非农生产经营性质的土地,也就是集体经济组织用于从事第二、第三产业的土地,如村办及乡镇企业的用地。在农村土地中,只有这部分土地才有入市的资格,而耕地、宅基地等都不行。

其二,必须符合规划和用途管制。建设用地具有较强的不可逆性,一旦被破坏就很难恢复原貌。为此,世界上大多数国家对土地都实行用途管制,我国也是如此。因而,经营性建设用地入市,必须“先买票后上车”,而不能“先上车后补票”,这张票就是要符合土地利用总体规划和用途管制,这是前提条件。换句话说,在经营性建设用地中,只有符合规划和用途管制的那部分土地,才可以上市买卖。

其三,与国有土地享受同等待遇。对于符合条件的经营性建设用地,就应与国有土地同等入市、同权同价,而不应厚此薄彼、“看人下菜碟”。同等入市,就是二者以平等地位进入市场,这意味着经营性建设用地可在更多的市场主体间、更宽的范围内、更广的用途中进行交易;同权同价,意味着二者具有的权能相同,都可以出让、租赁、入股、抵押等,市场价格也不应由于土地性质不同而有所差别。

晒政策

引导和规范农村集体经营性建设用地入市

在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见,并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署,规范有序推进这项工作。

——摘自《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》

由此可见,农村集体经营性建设用地入市,既有严格的硬杠杠,也赋予它新的权能,对广大农民来说是一个利好消息。近年来,广东、安徽、湖北等省已出台规范集体建设用地流转的规定,积极开展集体建设用地改革探索。当然,要把这件好事做好,真正使广大农民得利,还要做好一些基础性工作。一是贯彻落实2014年中央1号文件,加快推进相关法律法规修订和制度建设,抓紧修订物权法、土地管理法等,尽快出台具体指导意见,使改革于法有据。二是完善公开交易市场,将农村集体经营性建设用地交易,纳入已有国有建设用地市场等交易平台,使其价格由“市场说了算”,充分体现应有价值。三是建立土地增值收益分配机制,兼顾好国家、集体、个人的利益,合理提高个人收益,让农民在这项改革中受益。

声音

陈锡文:土地增值收益要覆盖五大群体

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文认为,在土地利用性质改变后产生的巨大利益,至少要有五个群体得到分配:第一,政府要拿到一部分土地增值收益,从而提供基础设施、公共服务,使土地产生更高价值;第二,必须保证开发土地的企业有一定投资报酬;第三,大多数市民,因为他们要利用土地生存生活;第四,贡献土地的农民;第五,远离城市的农民。

三 放活经营权意味着什么

党的十一届三中全会开启的农村改革,将承包经营权从农村集体土地所有权中分离,实现“一权变两权”,大大提高了农业生产率。党的十八届三中全会启动的新一轮改革,又将经营权从承包经营权中分离,实现“两权变三权”,并赋予经营权以抵押担保权能。

这个突破意味着什么?有人认为,经营权可抵押担保后,承包地的权能更加完整,使农民有了更多“以地生财”的机会。也有人担心,会不会以抵押担保为名,行土地买卖之实,特别是工商资本下乡,容易造成“圈地运动”。那么,到底应该怎样理解这项改革?

首先,赋予承包地抵押担保权是现实之需。按照现行法律,农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利,没有抵押担保权。因为一旦抵押担保,到期无法偿还贷款,就会变成事实上的土地买卖。可现实中,农民发展现代农业需要资金,商业贷款必需的有效抵押物农民拿不出来,造成了贷款难。改革后,农民就能以经营权为抵押物,从金融机构获得资金支持。

其次,抵押担保不会改变土地承包关系。经营权分离后,抵押担保的是经营权,而承包权作为物权依然不许抵押。也就是说,即便到期还不上贷款,农民失去的也不过是几年的经营收益,并不会威胁其承包权。

再次,抵押担保权将会逐步实现。从20世纪90年代开始,“三权分置”探索已在许多地方展开,如重庆、湖北、浙江、四川等地通过出台文件,稳定承包权、放活经营权。在这次改革中,有关部门将在总结各地经验基础上,抓紧研究出台具体实施办法,建立配套的抵押资产处置机制,推动修订相关法律法规,尽快让这一举措落地开花。

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土地流转的主要形式

近年来,我国农村承包地流转速度加快、规模扩大,截至2013年年底流转面积3.4亿亩,流转比例为26%。土地流转后,承包权主体同经营权主体存在事实分离。从实践看,主要有以下几种形式:

一是转包。承包方将部分或全部土地承包经营权,以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原承包关系不变。

二是转让。承包方将其拥有的土地承包经营权,以一定的方式和条件转移给他人的行为。转让后原承包关系自行终止。

三是出租。承包方将部分或全部土地承包经营权,以一定期限租赁给他人从事农业生产经营,并收取租金的行为。出租后原承包关系不变。

四是入股。承包方将土地承包经营权量化为股份,以股份入股形式与他人自愿共同生产,按股分红。

五是托管。承包方将承包地委托农业服务组织或农户代为经营管理,双方签订协议,委托方向受托方支付一定费用。托管期间原承包合同履行可协议确定。

最后,工商企业下乡不能变相圈地。工商企业到农村去租赁土地,原有法律就是允许的,同时也有“三不”的限制,即不能改变所有权、不能改变农地用途、不能损害农民权益。这次改革也明确作出严格规定:一是只有一家一户很难干或干不了的,如农业社会化服务,才能引进工商资本;二是企业可以发展适合企业化经营的现代种养业,不得变相搞房地产和旅游业。

四 宅基地可否自由买卖

前些年,北京宋庄画家村一件房屋买卖纠纷案,引发社会广泛关注。2002年,李某用4.5万元,从宋庄村民马某手中购得8间房。2006年,因当地房价上涨,马某又要求收回房子。最终,法院判定房产买卖无效,李某败诉失房。

这个极具代表性的案件,反映了我国农村宅基地的特有性质。它属于农民集体所有,农民个人只有使用权;只有本集体经济组织的人才能使用,其他人员不能以任何方式占有。有人称之为“自有的土地、自用的建筑”。可见,城里人买农村这种性质的房,是不受法律保护的。

宅基地以前不能自由买卖,这次改革之后同样不能。在这次改革中,主要是推进农民住房财产权抵押、担保、转让。也就是说,能够进行抵押担保的不是宅基地,而是宅基地上面的住房,它才是农民的私有财产。说“宅基地可以自由买卖”,完全是一种误解误读。不过也要看到,由于住房盖在不能自由流转的宅基地上,所以农民住房财产权行使受到很大制约。这次改革,正是为了盘活宅基地使用权及住房,使这个“死资产”变成“活资本”。

问与答

问:什么是农村宅基地?

答:农村宅基地,是我国土地制度下特有的一种土地形式,指农村农民个人经依法批准,用于建造自己居住的住宅(含住房、附属用房和庭院等)的集体所有土地。一般来说,宅基地有如下特征:第一,使用主体只能是本农村集体经济组织成员;第二,用途仅限于村民建造个人住宅;第三,实行严格的一户一宅制;第四,宅基地初始取得是无偿的。

改革的前提是推进确权工作。2014年开始,国家将全面开展对农村宅基地的确权、登记和颁证,向农户颁发具有法律效力的宅基地权属证书,建立完善的宅基地使用权统一登记体系,为宅基地管理和使用权保障奠定基础,给农民一个“定心丸”。同时为确保宅基地“应保尽保”,国土资源部已明确要求,各地要拿出不少于5%的用地指标,用于农村宅基地使用和建设,对符合条件的地区,考虑采用“先用后核销”的办法,保证宅基地使用得到切实保障。

改革的关键是完善管理制度。在农村,一户多宅、一宅超限和宅基地闲置现象大量存在。据统计,中部某省份约15%的农户拥有多处宅基地,城乡接合部这一比例更高达40%以上。针对上述问题,国土资源部正抓紧制定宅基地管理办法,完善宅基地的规模确定、标准控制等,杜绝多占宅基地现象。同时,在保障农户合法权益的前提下,探索建立农民宅基地有偿退出机制,对自愿退出的给予合理经济补偿。

改革的目的是增加农民收入。改革农村宅基地制度,不是为了解决建设用地指标,而是要进一步扩大权能,切实维护好、保障好农民宅基地使用权。应在确保农民住有所居前提下,赋予宅基地更完整的用益物权和住房财产权,使农民增加更多的财产性收入。

 

 

 


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